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【裁判要旨】

1. 行政复议禁止不利变更原则，是指依据法定职权审查复议申请，虽然发现原行政行为违法或不当，但在复议申请的范围内不得加重复议申请人的负担，也不得减损复议申请人既得的权益。行政复议禁止不利变更原则的立法本意也是要发挥行政复议的救济功能，不能让行政复议申请人在行使救济权利的同时，获得更加不利的后果。行政复议禁止不利变更原则既包括复议机关不得直接作出对申请人更为不利的复议决定，也包括复议机关不得以撤销等方式间接导致对申请人更为不利的结果。

2. 准确确定被复议的具体行政行为，是复议申请人正确提出复议申请、行政复议机关合法受理申请以及作出实体复议决定的前提。复议机关需要结合行政争议的性质，根据申请人所提复议请求的内容以及相关材料呈现的法律救济目标，虽然申请人复议请求中提到了撤销处罚决定的内容，但并不一定是撤销具体行政行为的复议类型，也可能是责令被复议行政机关履行法定职责的复议类型。

3. 《行政复议法》和《行政复议法实施条例》不仅未要求行政复议机关对所有行政复议案件均采取听证的方式审理，还明确规定行政复议原则上采取书面审查的办法。根据该条规定，行政复议机构可根据案件是否重大、复杂，依申请或职权决定是否采取听证的审理方式，并非必须采取听证。同时，延长审理期限与案件重大、复杂需要听证并无必然联系。

【裁判文书】

北京市高级人民法院

行 政 判 决 书

（2020）京行终4180号

上诉人（一审被告）北京市海淀区人民政府，住所地北京市海淀区长春桥路**。

法定代表人曾劲，区长。

委托代理人王兵先，北京市海淀区人民政府工作人员。

委托代理人莫洁云，北京京凯律师事务所律师。

上诉人（一审原告）叶洪霞，女，1972年9月3日出生，汉族，户籍所在地北京市海淀区铁家坟村**。

一审第三人张蕊，女，1974年6月30日出生，汉族，户户籍所在地北京市东城区。/div>

叶洪霞诉北京市海淀区人民政府（以下简称海淀区政府）不依法履行行政复议职责一案，海淀区政府、叶洪霞不服北京市第四中级人民法院（以下简称一审法院）作出的（2019）京04行初1597号行政判决（以下简称一审判决），分别向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭对本案进行了审理。本案现已审理终结。

海淀区政府针对叶洪霞提出的行政复议申请于2019年9月2日作出《行政复议决定书》（海政复决字[2019]99号，以下简称被诉决定书），主要内容为：经审理查明，2018年8月31日至2018年9月1日，第三人张蕊向叶洪霞发送带有侮辱性语言的短信息11条，后张蕊向北京市公安局海淀分局永定路派出所（以下简称永定路派出所）投案。2018年9月7日，永定路派出所将此案作为治安案件受理。同日，永定路派出所对叶洪霞进行了询问，取得了叶洪霞的询问笔录。永定路派出所称曾于2018年9月23日、10月13日、10月31日、11月6日、11月18日通过电话方式询问或联系张蕊。2019年3月5日，永定路派出所对张蕊进行了传唤、询问。在作出行政处罚决定前，永定路派出所向张蕊告知了处罚的事实、理由、依据，及其享有的陈述、申辩权利。同日，永定路派出所作出《行政处罚决定书》[京公海（永）行罚决字〔2019〕000074号，以下简称74号处罚决定]，查明2018年8月31日至9月1日，违法行为人张蕊向事主叶洪霞发送带有侮辱性语言的短信息11条，后来所投案。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》（以下简称治安管理处罚法）第四十二条第二项之规定，决定给予张蕊罚款贰佰元的处罚。本机关认为，行政机关作出行政行为适用依据应当正确，程序应当符合法律规定。《中华人民共和国人民警察法》（以下简称人民警察法）第七条规定，公安机关的人民警察对违反治安管理或者其他公安行政管理法律、法规的个人或者组织，依法可以实施行政强制措施、行政处罚。治安管理处罚法第九十一条规定，治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定。永定路派出所作为区级公安机关设立的派出机构，具有对本辖区内违反治安管理的行为作出警告及五百元以下罚款的法定职责。

关于74号处罚决定的法律适用问题。治安管理处罚法第四十二条第二项规定，公然侮辱他人或者捏造事实诽谤他人的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。前述规定中的侮辱的行为，应当满足向公众散布的情节。本案中，永定路派出所认定张蕊的行为属于侮辱行为，但永定路派出所提交的证据不足以证明张蕊实施的侮辱行为存在向公众散布的情节，故永定路派出所适用治安管理处罚法第四十二条第二项规定对张蕊作出的处罚，应属适用法律错误，依法应予纠正。

关于74号处罚决定的执法程序问题。治安管理处罚法第九十九条规定，公安机关办理治安案件的期限，自受理之日起不得超过三十日；案情重大、复杂的，经上一级公安机关批准，可以延长三十日。为了查明案情进行鉴定的期间，不计入办理治安案件的期限。本案中，永定路派出所自2018年9月7日受案后，虽然依法履行了调查取证、处罚前告知、通知家属等相关法律程序，但其于2019年3月5日方才作出74号处罚决定，显然已经超出前述规定，且永定路派出所提供的现有证据不能证明本案存在不计入办案期限的事实，故永定路派出所作出74号处罚决定的办案程序违反前述法律规定。

另，根据《中华人民共和国国家赔偿法》（以下简称国家赔偿法）第二条规定，国家机关和国家机关工作人员行使职权时，侵犯公民、法人和其他组织合法权益，造成损害的，受害人有取得国家赔偿的权利。本案中，叶洪霞提出的要求永定路派出所赔偿叶洪霞因提起本次行政复议而产生的邮寄费，但该邮寄费不属于永定路派出所作出74号处罚决定过程中对叶洪霞造成的损害，故海淀区政府对叶洪霞的行政赔偿申请不予支持。再，《中华人民共和国行政复议法》（以下简称行政复议法）第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。根据前述规定，行政复议的对象为行政机关的具体行政行为。本案中，叶洪霞要求追究有徇私舞弊、滥用职权等行为的直接负责主管人员及其他直接责任人员的行政责任的诉求，不属于前述法律规定的行政复议范围，故对叶洪霞的本项复议申请不予处理。

综上所述，根据行政复议法第二十八条第一款第三项第2、3目之规定，海淀区政府决定撤销74号处罚决定，责令永定路派出所对叶洪霞2018年9月7日的报案重新作出处理。

叶洪霞不服被诉决定书，向一审法院提起行政诉讼，请求确认海淀区政府滥用职权、不依法行政、拖延履行行政复议法定职责的行政行为违法，撤销被诉决定书，并责令海淀区政府在一定期限内重新作出行政行为。

一审法院经审理查明，2019年3月5日，永定路派出所对张蕊作出74号处罚决定，认定2018年8月31日至9月1日，张蕊向叶洪霞发送带有侮辱性语言的短信息11条，后来所投案。根据治安管理处罚法第四十二条第二项之规定，决定给予张蕊罚款贰佰元的行政处罚。叶洪霞对74号处罚决定不服，于2019年3月28日以北京市公安局海淀分局（以下简称海淀分局）为被申请人向海淀区政府申请行政复议。2019年4月4日，海淀区政府向叶洪霞作出《错列被申请人告知书》，告知叶洪霞：因74号处罚决定系永定路派出所对张蕊作出的行政处罚，而非海淀分局，因此叶洪霞错列了复议被申请人，需要叶洪霞将作出被复议的具体行政行为的行政机关列为被申请人，并同时提交行政复议申请书。同日，海淀区政府向张蕊作出《第三人参加行政复议通知书》，并将上述通知书以及叶洪霞提交的行政复议申请书副本向张蕊邮寄，该邮件因未能妥投，于2019年4月14日被退回发件人。

2019年4月12日，海淀区政府收到叶洪霞提交的《更正被申请人说明》《要求听证申请书》《行政复议申请书》。叶洪霞将复议申请中被申请人变更为永定路派出所，同时将复议请求明确为：1.依法确认永定路派出所不依法高效、严格办案的行政行为违法；2.请求依法撤销74号处罚决定，对张蕊从重处罚；3.责令永定路派出所同时对张蕊的涉嫌诽谤他人、威胁他人人身安全的违法行为依法予以处理；4.依法责令永定路派出所向叶洪霞赔礼道歉并承担叶洪霞向行政复议机关邮寄行政复议申请书及证据资料的邮资费15.2元；5.依法追究对有徇私舞弊、滥用职权，不依法履行法定职责情形的直接负责的主管人员和其他直接责任人员的行政责任，如其行为构成犯罪，请求将其移送司法机关处理。

2019年4月12日，海淀区政府向永定路派出所作出《行政复议答复通知书》，并于2019年4月15日向其送达。2019年4月25日，永定路派出所提交了《答复书》及作出74号处罚决定所依据的证据材料。

2019年6月3日，海淀区政府以复议案件情况复杂，不能在规定的期限内作出复议决定为由作出《行政复议延期通知书》，并送达叶洪霞及永定路派出所。2019年6月24日，因需要通过公告送达方式通知张蕊参加行政复议，海淀区政府依据《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称行政复议法实施条例）第四十一条第一款第八项的规定，作出《行政复议中止通知书》，并送达叶洪霞及永定路派出所。同年6月27日，海淀区政府在《工人日报》向张蕊公告送达《第三人参加行政复议通知书》及《行政复议中止通知书》。2019年8月26日，因中止原因消除，海淀区政府作出《行政复议恢复审理通知书》，并向叶洪霞及永定路派出所送达。2019年9月4日，海淀区政府作出被诉决定书，并于当日送达永定路派出所，于次日送达叶洪霞。2019年11月13日海淀区政府在《工人日报》上向张蕊公告送达了被诉决定书。叶洪霞收到被诉决定书后向一审法院提起行政诉讼。

一审法院认为，人民警察法第七条规定，公安机关的人民警察对违反治安管理或者其他公安行政管理法律、法规的个人或者组织，依法可以实施行政强制措施、行政处罚。治安管理处罚法第九十一条规定，治安管理处罚由县级以上人民政府公安机关决定；其中警告、五百元以下的罚款可以由公安派出所决定。行政复议法第十五条第一款第二项规定，对政府工作部门依法设立的派出机构依照法律、法规或者规章规定，以自己的名义作出的具体行政行为不服的，向设立该派出机构的部门或者该部门的本级地方人民政府申请行政复议。本案中，永定路派出所系海淀分局设立的派出机构，叶洪霞对其作出的行政处罚决定不服，有权向海淀区政府提出行政复议。

根据本案叶洪霞、海淀区政府的诉辩意见，本案的争议焦点主要有三个方面：一、被诉决定书认定事实是否清楚、主要证据依据是否充分；二、复议程序是否符合法定程序；三、被诉决定书是否违反行政复议禁止不利变更原则。

一、关于争议焦点一

（一）海淀区政府是否对叶洪霞提出的复议请求进行了全面审查

行政复议机关在受理行政复议申请后，应当围绕行政复议申请的请求内容，对被复议行为是否属于行政复议范围以及该行为是否合法、适当进行全面审查，并根据行政复议法、行政复议法实施条例的规定作出行政复议决定。

根据查明的事实，2018年9月7日永定路派出所制作的京公海（永）受案字[2018]000889号《受案登记表》记载，2018年8月31日至9月1日，在北京市海淀区长峰假日酒店865房间内，张蕊给叶洪霞发送13条手机短信，对叶洪霞进行诽谤。同日，叶洪霞在公安机关所作的《询问笔录》中陈述，张蕊向其发送了11条手机短信对其实施诽谤、侮辱和恐吓的行为。在本案复议程序中，叶洪霞也提出要求海淀区政府责令永定路派出所对张蕊涉嫌诽谤他人、威胁他人人身安全的违法行为进行处理。因此，海淀区政府应当对74号处罚决定的合法性进行全面审查，就张蕊是否实施了侮辱、诽谤以及威胁他人人身安全的行为进行认定。但被诉决定书并未对张蕊是否实施了诽谤以及威胁他人人身安全的违法行为作出结论性的意见，也未对叶洪霞提出的该项复议请求予以处理，故被诉决定书的作出事实依据不足，对此应当予以纠正。

根据行政复议法第二十九条之规定，申请人在申请行政复议时可以一并提出行政赔偿请求，行政复议机关对符合偿的，在决定撤销、变更具体行政行为或者确认具体行政行为违法时，应当同时决定被申请人依法给予赔偿。国家赔偿法第三十六条第八项规定，对公民、法人和其他组织的财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿。国家赔偿需以存在实际损失为前提，赔偿范围也仅以实际损失为限。本案中，叶洪霞要求复议机关责令永定路派出所向其赔礼道歉并承担因提起本次行政复议而产生的邮资费15.2元。对于赔偿邮资费的复议请求，法院同意海淀区政府的处理意见，但关于赔礼道歉的复议请求能否成立，海淀区政府未予以评价，对此一并予以指出。

本案中，叶洪霞同时提出要求海淀区政府追究有徇私舞弊、滥用职权等行为的直接负责主管人员及其他直接责任人员的行政责任的诉求，不属于行政复议案件的受理范围，海淀区政府对该项请求不予受理符合行政复议法的相关规定，法院不持异议。

（二）被诉决定书中认定的事实及适用法律是否准确

治安管理处罚法第四十二条第二项规定，公然侮辱他人或者捏造事实诽谤他人的，处五日以下拘留或者五百元以下罚款；情节较重的，处五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款。上述法律规定中所称的“公然侮辱他人”是指侮辱他人的行为必须是公然进行，系采取当众或利用能够使多人听到或看到的方式，对他人进行侮辱。本案中，张蕊通过手机短信方式对他人进行辱骂，这种“点对点”行为方式具有私密性，并非能够使多人听到或者看到，因此该行为不具有公然性。被诉决定书认定永定路派出所不应适用治安管理处罚法中的“公然侮辱他人或者捏造事实诽谤他人的”规定进行行政处罚，认定事实清楚，适用法律正确，法院予以维持。同时海淀区政府认定74号处罚决定的作出超出了治安管理处罚法第九十九条规定的公安机关办理治安案件的法定期限，构成程序违法，对此亦予以支持。

综上，被诉决定书未对74号处罚决定的合法性进行全面审查，遗漏了复议申请人的复议请求，其所作出的被诉决定书认定事实不清，主要证据不足，应予撤销。

二、争议焦点二

（一）行政复议的受理及答复程序是否符合法律规定

根据行政复议法第十七条第一款规定，行政复议机关收到行政复议申请后，应当在五日内进行审查，对不符合本法规定的行政复议申请，决定不予受理，并书面告知申请人；第四十条第二款规定，本法关于行政复议期间有关“五日”“七日”的规定是指工作日，不含节假日。该法第二十三条规定，行政复议机关负责法制工作的机构应当自行政复议申请受理之日起七日内，将行政复议申请书副本或者行政复议申请笔录复印件发送被申请人。被申请人应当自收到申请书副本或者申请笔录复印件之日起十日内，提出书面答复，并提交当初作出具体行政行为的证据、依据和其他有关材料。经审查，叶洪霞于2019年4月10日邮寄提交了《更正被申请人说明》及修改后的行政复议申请书，海淀区政府于同年4月12日收到上述行政复议申请，并于当日作出《行政复议答复通知书》，于同年4月15日送达永定路派出所，永定路派出所于2019年4月25日向海淀区政府提交了行政复议答复书。综上，海淀区政府受理行政复议申请以及永定路派出所进行答复的行为符合前述法律规定。

（二）行政复议的审查程序是否符合法律规定

行政复议法第三十一条第一款规定，行政复议机关应当自受理申请之日起六十日内作出行政复议决定；但是法律规定的行政复议期限少于六十日的除外。情况复杂，不能在规定期限内作出行政复议决定的，经行政复议机关的负责人批准，可以适当延长，并告知申请人和被申请人；但是延长期限最多不超过三十日。本案中，海淀区政府于2019年4月12日收到叶洪霞重新提交的行政复议申请后，因情况复杂，不能在规定的期限内作出复议决定，经复议机关负责人批准，海淀区政府于2019年6月3日作出《行政复议延期通知书》，决定将案件延期三十日审理。2019年6月24日，因需要通过公告方式通知张蕊参加行政复议，根据行政复议法实施条例第四十一条第一款第八项的规定，海淀区政府作出《行政复议中止通知书》，决定自2019年6月24日起中止复议案件的审理。2019年6月27日，海淀区政府通过公告送达方式在《工人日报》上向张蕊送达《第三人参加行政复议通知书》《行政复议中止通知书》。2019年8月26日，因中止原因消除，海淀区政府作出《行政复议恢复审理通知书》，并于当日恢复案件的审理。2019年9月2日，海淀区政府作出被诉决定书。至此，从海淀区政府收到叶洪霞提交的修改后的行政复议申请，直至其作出被诉决定书，并未超过行政复议法规定的复议审查期限。故叶洪霞主张海淀区政府拖延履行行政复议法定职责的诉讼请求没有事实及法律依据，不予支持。

（三）复议第三人的追加是否符合法律规定

行政复议法实施条例第九条第一款、第三款规定，行政复议期间，行政复议机构认为申请人以外的公民、法人或者其他组织与被审查的具体行政行为有利害关系的，可以通知其作为第三人参加行政复议。第三人不参加行政复议，不影响行政复议案件的审理；第四十一条规定，行政复议期间有下列情形之一，影响行政复议案件审理的，行政复议中止：（八）其他需要中止行政复议的情形。行政复议中止的原因消除后，应当及时恢复行政复议案件的审理。行政复议机构中止、恢复行政复议案件的审理，应当告知有关当事人。本案中，因张蕊为74号处罚决定的相对人，海淀区政府依法追加其为复议程序中的第三人符合上述法律规定。海淀区政府于2019年3月29日收到叶洪霞提交的行政复议申请，因叶洪霞所列的复议被申请人有误，海淀区政府于2019年4月4日作出《错列被申请人告知书》，告知叶洪霞需将复议被申请人更改为永定路派出所。叶洪霞于2019年4月12日提交了新的行政复议申请，并将复议被申请人明确为永定路派出所，然而海淀区政府在未收到叶洪霞重新提交的复议申请时，即追加张蕊参加行政复议，该行为虽不违反上述法律法规的规定，但却明显不当。且海淀区政府在作出《行政复议恢复审理通知书》后并未根据行政复议法实施条例第四十一条的规定，依法告知张蕊行政复议案件已经恢复审理的情形，该行为明显违反上述法律法规的规定，属于程序违法，应当予以纠正。

（四）海淀区政府对叶洪霞提出的行政复议听证申请未予处理，是否违反相关法律规定

根据行政复议法第二十二条的规定，行政复议原则上采取书面审查的办法，但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时，可以向有关组织和人员调查情况，听取申请人、被申请人和第三人的意见。同时，根据行政复议法实施条例第三十三条的规定，行政复议机构认为必要时，可以实地调查核实证据；对重大、复杂的案件，申请人提出要求或者行政复议机构认为必要时，可以采取听证的方式审理。不难看出，行政复议法和行政复议法实施条例不仅未要求行政复议机关对所有行政复议案件均采取听证的方式审理，还明确规定行政复议原则上采取书面审查的办法。根据该条规定，行政复议机构可根据案件是否重大、复杂，依申请或职权决定是否采取听证的审理方式，并非必须采取听证。同时，延长审理期限与案件重大、复杂需要听证并无必然联系。本案中，叶洪霞向海淀区政府申请复议时虽提出了听证申请，海淀区政府有权根据案件的具体情况决定是否有必要进行听证。本案中，海淀区政府根据叶洪霞复议申请中所提交的书面材料，直接进行书面审理，并无不当。但《北京市行政复议听证规则》第八条第二款规定“申请人、第三人提出听证申请，行政复议机构应当在15个工作日内决定并告知申请人或者第三人是否举行听证”。本案中，叶洪霞在提交行政复议申请时一并提出要求以听证的方式进行复议审查，海淀区政府应在15个工作日内就是否举行听证向叶洪霞进行告知，但本案中海淀区政府并未对叶洪霞进行任何告知。鉴于听证非行政复议审查的必需程序，海淀区政府未举行听证并未实际侵犯叶洪霞的合法权益，因此对海淀区政府未予告知的行为法院予以指出，希望在今后的行政复议审理过程中引起重视。

三、关于争议焦点三

行政复议法实施条例第五十一条规定行政复议机关在申请人的行政复议请求范围内，不得作出对申请人更为不利的行政复议决定。行政复议禁止不利变更原则，是指依据法定职权审查复议申请，虽然发现原行政行为违法或不当，但在复议申请的范围内不得加重复议申请人的负担，也不得减损复议申请人既得的权益。行政复议禁止不利变更原则的立法本意也是要发挥行政复议的救济功能，不能让行政复议申请人在行使救济权利的同时，获得更加不利的后果。行政复议禁止不利变更原则既包括复议机关不得直接作出对申请人更为不利的复议决定，也包括复议机关不得以撤销等方式间接导致对申请人更为不利的结果。本案被诉决定书虽以法律错误、程序违法为由撤销了74号处罚决定，但复议决定未指明永定路派出所重新作出行政行为时应当适用的法律条款，且海淀区政府也未对张蕊所实施的行为性质作出结论性意见，据此难以判断永定路派出所重新作出的行政行为是否加重或减轻对张蕊的行政处罚，亦无法认定被诉决定书是否对叶洪霞造成了更为不利的法律后果。因此，本案被诉决定书并不违背行政复议禁止不利变更的基本原则。

综上，本案被诉决定书认定事实不清，主要证据不足，违反法定程序，依法应予纠正。海淀区政府作为复议机关，需对叶洪霞的复议请求进行审查认定并重新作出处理决定。另，叶洪霞提出的请求法院确认海淀区政府履行行政复议法定职责违法的主张，因被诉决定书具有可撤销内容，因此对于该项请求不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第一项、第三项的规定，判决：一、撤销被诉决定书；二、海淀区政府自本判决生效之日起在法定期限内针对叶洪霞的行政复议申请重新作出复议决定；三、驳回叶洪霞的其他诉讼请求。

海淀区政府不服一审判决，以一审法院关于被诉决定书未对74号处罚决定的合法性进行全面审查的认定错误、应予纠正等为由，向本院提起上诉，请求撤销一审判决，驳回叶洪霞的诉讼请求。叶洪霞对海淀区政府的上诉答辩认为，一审判决关于海淀区政府遗漏叶洪霞的复议请求方面认定事实清楚，合法有据，请求就此驳回海淀区政府的上诉请求。

叶洪霞不服一审判决，以一审法院审判程序违法，认定事实和适用法律错误，遗漏诉讼请求，部分判决内容错误等为由，向本院提起上诉，请求部分撤销一审判决，依法予以改判或变更。海淀区政府未对叶洪霞的上诉提出答辩意见。

一审卷宗证据材料均已随案移送本院。本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，对此予以确认。

本院认为，行政复议法第二条规定，公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其合法权益，向行政机关提出行政复议申请，行政机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，适用本法。据此，准确确定被复议的具体行政行为，是复议申请人正确提出复议申请、行政复议机关合法受理申请以及作出实体复议决定的前提。本案中，叶洪霞于2018年9月7日向永定路派出所报案，要求处理张蕊对叶洪霞进行诽谤、侮辱和恐吓的行为。永定路派出所于2019年3月5日作出74号处罚决定，认定张蕊存在发送侮辱性语言的短信息的行为，根据治安管理处罚法第四十二条第二项之规定，决定给予张蕊罚款贰佰元的处罚。叶洪霞对此不服，向海淀区政府申请复议，请求确认永定路派出所不依法高效、严格办案的行政行为违法；撤销74号处罚决定，对张蕊从重处罚；责令永定路派出所同时对张蕊的涉嫌诽谤他人、威胁他人人身安全的违法行为依法予以处理；依法责令永定路派出所向叶洪霞赔礼道歉并承担叶洪霞向行政复议机关邮寄行政复议申请书及证据资料的邮资费15.2元；依法追究对有徇私舞弊、滥用职权，不依法履行法定职责情形的直接负责的主管人员和其他直接责任人员的行政责任，如其行为构成犯罪，请求将其移送司法机关处理。结合上述行政争议的性质，叶洪霞所提复议请求的内容以及相关材料呈现的法律救济目标，虽然叶洪霞复议请求中提到了撤销74号处罚决定的内容，但本案并不是撤销具体行政行为的复议类型，而是责令被复议行政机关履行法定职责的复议类型。叶洪霞向永定路派出所报案，请求永定路派出所在认定张蕊存在对叶洪霞进行诽谤、侮辱和恐吓行为的基础上，正确适用法律，依法对张蕊作出行政处罚。后叶洪霞认为永定路派出所作出的74号处罚决定没有正确认定事实和适用法律，没有遵守法定程序，故提出要求撤销74号处罚决定，责令永定路派出所同时对张蕊的涉嫌诽谤他人、威胁他人人身安全的违法行为依法予以处理，对张蕊从重处罚等复议请求。上述复议请求的实质是叶洪霞认为永定路派出所应当依申请作出合法的行政处罚，但永定路派出所作出的行政处罚并不合法，基于此而申请海淀区政府通过作出行政复议决定责令永定路派出所作出合法的行政处罚。因此，从叶洪霞提出的相应复议请求内容来看，叶洪霞提起的本次行政复议准确确定了被复议的具体行政行为。此外，行政复议法第二十九条第一款规定，申请人在申请行政复议时可以一并提出行政赔偿请求，行政复议机关对符合偿的，在决定撤销、变更具体行政行为或者确认具体行政行为违法时，应当同时决定被申请人依法给予赔偿。本案叶洪霞一并提出了责令永定路派出所向叶洪霞赔礼道歉并承担叶洪霞向行政复议机关邮寄行政复议申请书及证据资料的邮资费15.2元的复议请求，亦符合上述法律所规定的复议请求提出方式。

同时，在准确确定被复议具体行政行为的基础上，根据上述行政复议法第二条的规定，复议申请人的复议申请必须符合行政复议法、行政复议法实施条例规定的受理条件。行政复议法实施条例第二十八条第五项规定，行政复议申请符合下列规定的，应当予以受理：（五）属于行政复议法第八条第一款中规定，不服行政机关作出的行政处分的，依照有关法律、行政法规的规定提出申诉。本案中，叶洪霞提出的有关追究相关人员行政责任、若构成犯罪移送司法机关处理的复议请求事项，依法不属于行政复议范围，海淀区政府通过作出被诉决定书，对上述申请事项不予处理，并无不当。

根据行政复议法第二条的规定，行政复议机关受理行政复议申请、作出行政复议决定，亦应遵守行政复议法、行政复议法实施条例的规定。本案中，叶洪霞向海淀区政府提出的是责令永定路派出所作出合法行政处罚行为并一并予以行政赔偿的复议类型。据此，海淀区政府受理叶洪霞的行政复议申请后，亦应在正确确定被复议具体行政行为的基础上，对叶洪霞的相应复议请求是否具备理由进行实体审查并作出复议决定。然而，在被诉决定书中，海淀区政府并没有全面查明，叶洪霞通过报案要求永定路派出所处理的对象是张蕊对叶洪霞进行诽谤、侮辱和恐吓行为，而仅就永定路派出所对侮辱行为的处罚方面进行了审查，并没有审查永定路派出所是否应当对叶洪霞主张的诽谤、恐吓行为进行处罚。同时，叶洪霞请求海淀区政府责令永定路派出所向叶洪霞赔礼道歉并承担叶洪霞向行政复议机关邮寄行政复议申请书及证据资料的邮资费15.2元，在被诉决定书中，海淀区政府只对邮资费事项进行了审查，对于赔礼道歉事项并没有审查，且在复议决定主文中对叶洪霞提出的行政赔偿请求亦没有作出最终处理。基于此，应当认定海淀区政府在履行行政复议职责过程中认定事实不清。一审法院对此予以认定，本院应予维持。

行政复议机关在履行行政复议职责过程中应当正确适用法律。行政复议法实施条例第五十一条规定，行政复议机关在申请人的行政复议请求范围内，不得作出对申请人更为不利的行政复议决定。本案中，虽叶洪霞提出的复议请求中有“撤销74号处罚决定”的内容，但其本意并非认为张蕊不构成公然侮辱行为而要求撤销，系因为74号处罚决定中只就公然侮辱而未就其主张存在的诽谤、恐吓行为进行处罚、处罚过轻而要求撤销74号处罚决定，从而要求对张蕊“从重处罚”。海淀区政府在被诉决定书中，认为永定路派出所认定张蕊的行为属于侮辱行为，但永定路派出所提交的证据不足以证明张蕊实施的侮辱行为存在向公众散布的情节，故永定路派出所适用治安管理处罚法第四十二条第二项规定对张蕊作出处罚，应属适用法律错误。海淀区政府主要基于上述因素撤销了74号处罚决定，并责令永定路派出所对叶洪霞2018年9月7日的报案重新作出处理。海淀区政府的上述处理内容违反了上述行政复议法实施条例第五十一条的规定，属于适用法律错误。一审法院对此未予认定，本院应予纠正。

根据行政复议法、行政复议法实施条例的相关规定，行政复议机关在履行行政复议职责过程中，应当遵守法定程序或正当程序。本案中，叶洪霞在申请行政复议过程中提出了听证申请，对于该申请，海淀区政府并未按照《北京市行政复议听证规则》第八条第二款“申请人、第三人提出听证申请，行政复议机构应当在15个工作日内决定并告知申请人或者第三人是否举行听证”的规定，在法定期限内作出决定并告知叶洪霞。此外，海淀区政府在未收到叶洪霞重新提交的复议申请、未确定永定路派出所为复议被申请人时，即追加张蕊作为第三人参加行政复议，且在作出《行政复议恢复审理通知书》后亦未向张蕊送达。海淀区政府履行的上述行政复议程序不符合法律规定。一审法院对此予以认定，本院应予维持。

《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条规定，人民法院经过审理，查明被告不履行法定职责的，判决被告在一定期限内履行。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条规定，原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理。本案中，叶洪霞向海淀区政府申请行政复议，请求海淀区政府作出行政复议决定，撤销74号处罚决定，对张蕊从重处罚，责令永定路派出所同时对张蕊的涉嫌诽谤他人、威胁他人人身安全的违法行为依法予以处理，责令永定路派出所向叶洪霞赔礼道歉并承担邮资费15.2元。海淀区政府通过作出被诉决定书，拒绝作出叶洪霞所申请作出的行政复议决定内容，但存在履行行政复议职责过程中认定事实不清、适用法律错误、履行程序不符合法律规定的情况，已经构成违法拒绝履行行政复议职责的情形，故对海淀区政府作出的被诉决定书应予撤销。同时，鉴于海淀区政府对于叶洪霞的行政复议申请尚需进一步调查或者裁量，故应当判决海淀区政府针对叶洪霞的行政复议申请重新作出处理。一审法院判决部分理由虽有不当，但最终的处理结果正确，本院予以维持。海淀区政府的上诉理由不能成立，本院不予支持。叶洪霞的部分上诉理由成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：

驳回上诉，维持一审判决。

二审案件受理费50元，由上诉人北京市海淀区人民政府承担（已交纳）。上诉人叶洪霞预交的二审案件受理费50元，于本判决送达后15日内退还叶洪霞。

本判决为终审判决。

审 判 长　霍振宇

审 判 员　赵世奎

审 判 员　周凯贺

二〇二〇年十一月四日

法官助理　毕婷婷

书 记 员　胡佳明